人大經(jīng)濟(jì)學(xué)教授吳疆：用改革終結(jié)電網(wǎng)超級(jí)壟斷

2002年電力體制改革以來(lái)，中國(guó)電網(wǎng)領(lǐng)域逐漸形成一種超級(jí)壟斷的業(yè)態(tài)，這是之前中國(guó)電力發(fā)展史上沒有的，也是世界電力能源領(lǐng)域所罕見的：一是行業(yè)公共權(quán)力的壟斷，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)一方運(yùn)動(dòng)員；二是業(yè)務(wù)規(guī)模的壟斷，企業(yè)規(guī)模已經(jīng)超越“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”的上限；三是業(yè)務(wù)鏈條的壟斷，既是獨(dú)家批發(fā)商，又做主要零售商；四是技術(shù)創(chuàng)新的壟斷，既是獨(dú)家采購(gòu)商，還是主要供應(yīng)商……

反壟斷的指向，應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域那些缺乏制衡、難以監(jiān)督、占據(jù)一方、自行其是、甚至被輿論稱為“帝國(guó)”的壟斷利益集團(tuán)。6月13日，習(xí)近平同志在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“抓緊制定電力體制改革總體方案”——上述這種罕見的超級(jí)壟斷業(yè)態(tài)，作為2002年電力體制改革中試驗(yàn)性、階段性的負(fù)產(chǎn)品，過(guò)去沒有，今后也不應(yīng)長(zhǎng)期存在，勢(shì)必成為本輪深化電改的主要改革對(duì)象。

電網(wǎng)超級(jí)壟斷的五大弊端

一是企業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。特許壟斷經(jīng)營(yíng)是電網(wǎng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性決定的，但壟斷企業(yè)的規(guī)模大小應(yīng)符合基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，過(guò)大或過(guò)小都會(huì)影響經(jīng)營(yíng)效益。目前世界電力行業(yè)存在“大國(guó)無(wú)巨頭”的現(xiàn)象，中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)[微博]公司的企業(yè)規(guī)模早已超出世界電力行業(yè)的一般規(guī)律，多項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)卻一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)際平均水平；與國(guó)內(nèi)的南方電網(wǎng)公司相比，在全面涉及盈利能力、償債及資產(chǎn)運(yùn)作能力、勞動(dòng)生產(chǎn)率、成長(zhǎng)性的7年71次指標(biāo)對(duì)比中，也以12：59系統(tǒng)性地落后——在企業(yè)基礎(chǔ)條件以及領(lǐng)導(dǎo)班子個(gè)人努力基本相當(dāng)?shù)那闆r下，恰恰證明其作為一個(gè)企業(yè)已經(jīng)超越了合理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)臨界點(diǎn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)更佳效益，規(guī)模過(guò)大勉為其難。

二是缺乏比較競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。2002年廠網(wǎng)分開，使中國(guó)發(fā)電環(huán)節(jié)形成多元競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)格局；而電網(wǎng)環(huán)節(jié)保持壟斷經(jīng)營(yíng)，十余年后在投入產(chǎn)出、單位造價(jià)、勞動(dòng)生產(chǎn)率等諸多方面顯著落后。例如，2011年電源建設(shè)投資為2003年的2倍左右，但年度新增裝機(jī)容量卻達(dá)到2.5—3倍，增長(zhǎng)幅度始終高于投資；而同期電網(wǎng)建設(shè)投資為2003年的3.5倍左右，但年度新增規(guī)模，不論是110KV及以上電力線路長(zhǎng)度還是變電設(shè)備容量，其產(chǎn)出的增長(zhǎng)幅度都始終低于投資。又如，2010年火力發(fā)電工程造價(jià)只有2002年的80%左右，在物價(jià)普遍上漲的情況下仍顯著下降；而同期各電壓等級(jí)交流送電工程的單位造價(jià)卻普遍增加五成左右，變電工程除500KV以外也普遍增長(zhǎng)，缺乏比較競(jìng)爭(zhēng)成為電網(wǎng)工程單位造價(jià)普遍提高的公認(rèn)的制度性因素。

三是盲目投資擴(kuò)張。電網(wǎng)環(huán)節(jié)由于壟斷利益驅(qū)動(dòng)而盲目投資，在設(shè)備利用率上明顯存在浪費(fèi)。中國(guó)輸電線路裝機(jī)比、線路電量比分別只有美國(guó)的59%及65%，比日本更遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如。目前中國(guó)電力規(guī)模完全堪比美國(guó)，但美國(guó)很多線路設(shè)備建成于上世紀(jì)五六十年代，至今保持良好運(yùn)營(yíng)，而中國(guó)在電網(wǎng)設(shè)備利用率很低的同時(shí)依然長(zhǎng)期存在送不出、落不下以及“卡脖子”現(xiàn)象。另外，美國(guó)、日本、加拿大、巴西等國(guó)一回路交流500KV輸電線路的輸送功率一般能夠達(dá)到100萬(wàn)千瓦以上，而目前中國(guó)電網(wǎng)的線路利用率普遍只有這一水平的一半左右。

四是削弱地方供電保障。電力保障屬于典型的地方公共事務(wù)，新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)管電體制雖多次沿革，但在大多數(shù)時(shí)間保持了省以下雙重管理的體制。2002年以來(lái)，中央電網(wǎng)企業(yè)以高度集權(quán)方式進(jìn)入地方領(lǐng)域，地方政府逐漸淡出電力特別是電網(wǎng)事務(wù)，后者逐漸形成“用戶心態(tài)”，前者卻難以滿足全國(guó)各地有差異的用電需求。近年來(lái)，“十一五”期間全國(guó)110KV及以下低壓配電網(wǎng)的線路長(zhǎng)度、變電設(shè)備容量分別增長(zhǎng)23.8%與67.2%，而同期220—750KV輸電網(wǎng)的兩項(xiàng)指標(biāo)則分別增長(zhǎng)70.4%與135.4%，電網(wǎng)央企對(duì)于基層供電的投資建設(shè)始終力度不足，削弱了地方供電的保障與發(fā)展機(jī)制。

五是放大壟斷副作用。新中國(guó)成立以來(lái)在“電力部”等政企一體的組織機(jī)構(gòu)以內(nèi)，各級(jí)調(diào)度局、調(diào)度所自成體系，與發(fā)電/供電/超高壓等均分開獨(dú)立運(yùn)作，雖與社會(huì)之間存在“獨(dú)家辦電”，但在中國(guó)電力行業(yè)內(nèi)部并不存在壟斷的基因。2002年電改廠網(wǎng)分開之后，一方面進(jìn)入多元化市場(chǎng)化的新歷史階段，一方面調(diào)度機(jī)構(gòu)與輸供電企業(yè)一體，行業(yè)公器逐步淪為企業(yè)牟利的工具，中國(guó)電力的壟斷問(wèn)題才迅速凸顯——借助強(qiáng)大的公共權(quán)力、龐大的企業(yè)規(guī)模，電網(wǎng)企業(yè)不斷謀求超額利益，從傳統(tǒng)發(fā)電企業(yè)到新能源企業(yè)，從裝置企業(yè)到地方電力都與其矛盾不斷，甚至政府部門與監(jiān)管機(jī)構(gòu)都對(duì)其無(wú)可奈何，這種試驗(yàn)性階段性的制度安排無(wú)疑放大了壟斷的負(fù)面作用。

對(duì)于中國(guó)電網(wǎng)領(lǐng)域的超級(jí)壟斷業(yè)態(tài)來(lái)說(shuō)，規(guī)模壟斷是市場(chǎng)基礎(chǔ)，業(yè)務(wù)壟斷是制度核心，權(quán)力壟斷是強(qiáng)力保障，創(chuàng)新壟斷是兌付延伸。由此形成其超額壟斷利益的四大來(lái)源：一是模糊成本——目前全國(guó)平均電價(jià)中電網(wǎng)環(huán)節(jié)差價(jià)已達(dá)1/3左右，收益空間遠(yuǎn)高于燃料成本占70%的發(fā)電環(huán)節(jié)；二是獨(dú)家報(bào)價(jià)——目前特高壓工程的單位公里造價(jià)已超過(guò)一億元，而且缺乏比較、難以抑制；三是業(yè)務(wù)延伸——通過(guò)強(qiáng)勢(shì)進(jìn)入裝置產(chǎn)業(yè)，借助優(yōu)勢(shì)市場(chǎng)地位實(shí)現(xiàn)最大利益收割；四是規(guī)避監(jiān)管——通過(guò)大規(guī)模海外投資，在轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)收益的同時(shí)規(guī)避監(jiān)管。

通過(guò)電網(wǎng)重組抑制超級(jí)壟斷

首先，目前中國(guó)電網(wǎng)企業(yè)的規(guī)模設(shè)置屬于改革決策過(guò)程中試驗(yàn)性/階段性的人為設(shè)置。

根據(jù)張國(guó)寶同志向媒體透露：2002年電改經(jīng)歷過(guò)復(fù)雜的博弈，出現(xiàn)過(guò)“一張網(wǎng)”“四張網(wǎng)”“六張網(wǎng)”等多個(gè)方案，最終通過(guò)妥協(xié)折中，形成了目前國(guó)家電網(wǎng)26省/南方電網(wǎng)5省/內(nèi)蒙古電網(wǎng)1省的特殊的市場(chǎng)格局。由此可見，目前中國(guó)電網(wǎng)企業(yè)的規(guī)模設(shè)置屬于改革決策過(guò)程中試驗(yàn)性/階段性的人為設(shè)置。

壟斷是一種自然現(xiàn)象，不必否認(rèn)集權(quán)壟斷帶來(lái)的管理效率與企業(yè)利益，但更需要強(qiáng)調(diào)更高層面的產(chǎn)業(yè)效益與社會(huì)福利。在絕大多數(shù)國(guó)家，電網(wǎng)都是特許壟斷經(jīng)營(yíng)的；但與此同時(shí)，各級(jí)政府代表社會(huì)公眾利益對(duì)壟斷集團(tuán)進(jìn)行監(jiān)管、抑制、制度安排與調(diào)整改革，在經(jīng)濟(jì)上是常見的，在政治上則是政府必須做且必須不斷努力做好的——26：5：1的過(guò)渡性的格局不應(yīng)長(zhǎng)期沒有結(jié)論。

其次，中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司的企業(yè)規(guī)模已超出世界電力行業(yè)的一般規(guī)律。

每年的世界500強(qiáng)排行榜上都有20—30家大型電力(能源)企業(yè)。中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司的資產(chǎn)規(guī)模、營(yíng)業(yè)收入長(zhǎng)期高達(dá)世界同行平均水平的2-3倍，員工規(guī)模更達(dá)10倍左右，而在盈利能力、勞動(dòng)生產(chǎn)率等多項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)方面一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)際平均水平；即使與國(guó)內(nèi)的南方電網(wǎng)公司相比，在多年多項(xiàng)財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)的對(duì)比中，也呈系統(tǒng)性落后的局面。類似的“大≠美”現(xiàn)象同樣存在于法國(guó)電力、東京電力、意大利電力、美國(guó)安然及德國(guó)意昂等超大型電力企業(yè)(安然已破產(chǎn))。

目前世界電力行業(yè)存在“大國(guó)無(wú)巨頭”現(xiàn)象，俄羅斯、加拿大、美國(guó)、巴西、澳大利亞、印度、阿根廷等領(lǐng)土面積大國(guó)(除了中國(guó))目前均很少有超大型電力企業(yè)。它們或者不發(fā)展全國(guó)性超大型電力企業(yè)(美國(guó))，或者對(duì)原有超大企業(yè)進(jìn)行拆分或改革(俄羅斯、阿根廷)。歐洲的超大型電力(能源)企業(yè)較多，但市場(chǎng)高度開放、多元競(jìng)爭(zhēng)激烈，并受到政府嚴(yán)格監(jiān)管與社會(huì)高度警惕，德國(guó)萊茵等著名電力(能源)巨頭即被多次實(shí)施反壟斷調(diào)查或制裁。

第三，國(guó)網(wǎng)公司一家獨(dú)大的市場(chǎng)地位與世界主要經(jīng)濟(jì)體的市場(chǎng)格局反差明顯。

目前世界主要經(jīng)濟(jì)體的電力(能源)領(lǐng)域都形成了比較均衡的市場(chǎng)格局。其中，美國(guó)的市場(chǎng)格局高度均衡，即使是第20名企業(yè)的營(yíng)收規(guī)模依然可達(dá)第一名的50%；歐洲各國(guó)間已高度開放，所有大型電力(能源)企業(yè)都難以獨(dú)占市場(chǎng)，前5大企業(yè)均屬同一量級(jí)；日本電力(能源)企業(yè)的數(shù)量雖然較少，但即使最大的東京電力公司所占比例也只有32%。

而中國(guó)電力(能源)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域卻呈現(xiàn)一種一家獨(dú)大的畸形市場(chǎng)格局——作為規(guī)模第一名的國(guó)家電網(wǎng)公司，其營(yíng)收規(guī)模超過(guò)了第二至第十名所有企業(yè)之和，全國(guó)上千家電力(能源)企業(yè)中，只有4家能夠達(dá)到國(guó)家電網(wǎng)的1/10。在世界主要經(jīng)濟(jì)體中，這樣一家獨(dú)大的市場(chǎng)格局可以說(shuō)是絕無(wú)僅有。

最后，電網(wǎng)拆分，在操作層面的“風(fēng)險(xiǎn)成效比”最小。

將壟斷集團(tuán)作為改革主要對(duì)象

重組全國(guó)電網(wǎng)企業(yè)，應(yīng)作為本輪深化電改的重要任務(wù)，這不僅是對(duì)2002年市場(chǎng)化探索的負(fù)責(zé)任的一個(gè)交待，對(duì)這一世界電力發(fā)展史上最奢華的規(guī)模經(jīng)濟(jì)實(shí)證給予結(jié)題，同時(shí)具有顯著的現(xiàn)實(shí)意義，在操作層面也“風(fēng)險(xiǎn)成效比”最小。

一是規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，重組全國(guó)電網(wǎng)企業(yè)，拆分超過(guò)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”合理上限的超大型電網(wǎng)公司，可以直接改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)、獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益；

二是比較競(jìng)爭(zhēng)效益，通過(guò)重組在電網(wǎng)環(huán)節(jié)形成N家規(guī)模均衡可比的電網(wǎng)企業(yè)，參照2002年廠網(wǎng)分開以來(lái)發(fā)電環(huán)節(jié)的經(jīng)驗(yàn)，可直接獲得比較競(jìng)爭(zhēng)效益；

三是合理推進(jìn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，打破超大規(guī)模的企業(yè)壟斷之后，有利于在電網(wǎng)規(guī)劃環(huán)節(jié)提高中立性與專業(yè)性，特別是在全國(guó)聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域有利于減少利益糾葛、實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策；

四是促進(jìn)信息公開，N家同類型的特許壟斷企業(yè)與一家超大規(guī)模的壟斷企業(yè)相比，不但信息更加透明，而且直接增加了可比性，有利于政府的管制與決策；

五是有利電能攤銷，打破超大規(guī)模的企業(yè)壟斷之后，各市場(chǎng)主體更加均衡更加平等，可再生能源并網(wǎng)/跨省跨區(qū)電能攤銷等領(lǐng)域更有利于落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策；

六是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)格局，打破超大規(guī)模的企業(yè)壟斷之后，產(chǎn)業(yè)格局更加均衡而多元化，有利于維護(hù)市場(chǎng)秩序，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)向新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)的無(wú)歧視開放，也利于改進(jìn)地方關(guān)系保障基層供電；

七是促進(jìn)發(fā)展改革，打破超大規(guī)模的企業(yè)壟斷之后，有利于電網(wǎng)企業(yè)更快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)上市融資、混合所有制等多項(xiàng)探索，也利于進(jìn)一步深化電改；

八是有利決策執(zhí)行，根據(jù)張國(guó)寶同志向媒體透露，2002年電改前期廠網(wǎng)分開方案的阻力很大，但當(dāng)決策確定之后有關(guān)方面的關(guān)注點(diǎn)迅速轉(zhuǎn)向資產(chǎn)劃分、人事布局等方面。同理，調(diào)度獨(dú)立/電網(wǎng)重組等項(xiàng)改革的關(guān)鍵，在于決策而非操作層面，而一旦明確決策銳意改革，必將極大地扭轉(zhuǎn)改革博弈的態(tài)勢(shì)，減少阻力、增加助力。

電力市場(chǎng)化改革的核心，就是調(diào)度、交易、輸電等公共職能的制度安排，為避免形成公共權(quán)力的壟斷，絕大多數(shù)國(guó)家對(duì)此都采取了不同形式不同程度的三者分離。而中國(guó)由于對(duì)市場(chǎng)化改革內(nèi)涵以及產(chǎn)業(yè)運(yùn)行機(jī)理認(rèn)識(shí)不到位，在市場(chǎng)化改革過(guò)程中反而出現(xiàn)超級(jí)利益集團(tuán)，人為放大了壟斷的負(fù)面效果，同時(shí)造成國(guó)家對(duì)于電力領(lǐng)域的控制與決策能力下降——在新的歷史時(shí)期，必須通過(guò)進(jìn)一步深化改革，打破超級(jí)壟斷，重回市場(chǎng)化改革的正軌。

新中國(guó)成立以來(lái)，管電體制僅國(guó)家層面即歷經(jīng)了11次沿革，改革已是常態(tài)。任何方案都具有階段性、但同時(shí)應(yīng)不斷進(jìn)步，任何具體措施都可以妥協(xié)，但固化利益謀千秋萬(wàn)代是不可能的。如果說(shuō)“廠網(wǎng)分開”“網(wǎng)運(yùn)分開”代表了十年前改革者的智慧，那么在十年之后就必須增加“分類管制”，特別是對(duì)于這十年間形成的超級(jí)壟斷利益集團(tuán)，有必要針對(duì)性地作為改革的主要對(duì)象，通過(guò)調(diào)度獨(dú)立除其保障，通過(guò)企業(yè)重組弱其基礎(chǔ)，通過(guò)重新確立電網(wǎng)企業(yè)的功能定位與營(yíng)利模式來(lái)徹底改變其機(jī)制，促使其重拾服務(wù)性/公益性/基礎(chǔ)性/專業(yè)性，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)應(yīng)有的正面價(jià)值。(作者系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授　 吳疆)