核心提示:國家能源局2011年發(fā)布的《分布式發(fā)電管理辦法征求意見稿》將分布式發(fā)電定義為:位于用戶所在地附近,不以大規(guī)模遠距離輸送電力為目的,所生產的電力除由用戶自用和就近利用外,多余電力送入當?shù)嘏潆娋W的發(fā)電設施、發(fā)電系統(tǒng)或有電力輸出的能力綜合梯級利用多聯(lián)供系統(tǒng)。
國家能源局2011年發(fā)布的《分布式發(fā)電管理辦法征求意見稿》將分布式發(fā)電定義為:位于用戶所在地附近,不以大規(guī)模遠距離輸送電力為目的,所生產的電力除由用戶自用和就近利用外,多余電力送入當?shù)嘏潆娋W的發(fā)電設施、發(fā)電系統(tǒng)或有電力輸出的能力綜合梯級利用多聯(lián)供系統(tǒng)。目前,我國的光伏電站有三類:獨立離網光伏電站、建筑結合光伏發(fā)電系統(tǒng)和大型光伏電站。
2009年,為解決國內光伏設備產能過剩的問題,“光電建筑應用示范項目”(簡稱“金屋頂”)和“金太陽示范工程”(簡稱“金太陽”)項目誕生,與分布式光伏相關地方配套政策也逐漸推出。
此后的3年中,“金屋頂”和“金太陽”分別確實批準了62萬千瓦和571萬千瓦的項目,但整體效果并不佳——除了以次充好、虛報面積等問題,分布式光伏開工進度緩慢,產能過剩的局面并未實現(xiàn)根本扭轉。
當前:落差從何而來
從是否真正啟動國內光伏產能市場上看,目前的效果還達不到當初的目標。其中的問題在于四點:認識、技術、成本和政策。
首先是認識沒有轉變,特別是政府的認識。這就像“中國式過馬路”,大家都知道有危險,但還要闖紅燈。每個人心里都知道,發(fā)展光伏有利于節(jié)能環(huán)保,但在實際情況中,一些項目簽字確認后就進入研究階段,最終落實的是少數(shù)。而這些被反復研究的問題,應該是通過頂層設計解決而非底層設計。一旦頂層設計確定、決策拍板完成,就要切切實實地逐級推動。
其次是技術水平不夠。近年,光伏組件價格降低較快,光伏系統(tǒng)發(fā)電經濟性有所提高,按設備目前市場價格測算,我國光伏系統(tǒng)發(fā)電成本因不同地區(qū)和太陽能資源的不同,大約0.9~2元/千瓦時,約是燃煤電廠平均發(fā)電成本的3~6倍,是居民用電價格的2~3倍,因此離供電側和用電側平價上網仍有較大差距,仍然需要在國家優(yōu)惠政策支持情況下發(fā)展。從2009年到今天,光伏設備組件在使用靈活性方面,也未達到占領主流能源市場的要求。 再次是法律問題?,F(xiàn)在,一些分布式光伏項目實行合同能源管理。這個概念雖好,但很多投資商做光伏合同能源管理的開發(fā)商后卻拿不到錢。原因就是在法律上走不通?! ∵@種情況更多體現(xiàn)在“金太陽”工程中,由于項目開發(fā)商和建筑業(yè)主不是一個主體,節(jié)省的電費給不到光伏開發(fā)商。因為,根據《電力法》,一個供電營業(yè)區(qū)內只能有一個供應營業(yè)機構。
2012年年底,國家電網公司出臺了《關于做好分布式光伏發(fā)電并網服務工作的意見》,提到“建于用戶內部場所的分布式光伏發(fā)電項目,發(fā)電量可以全部上網、全部自用或自發(fā)自用余電上網,由用戶自行選擇。”這就是肯定了分布式用戶可以作為一個供電單位,但這仍僅是企業(yè)出臺的執(zhí)行辦法,如果國家不能及時修訂《電力法》,這項措施在執(zhí)行中或將面臨新的障礙。
最后是成本收益不佳。目前,由于國家對分布式上網的補貼政策仍在討論中,因此,已經通過分布式光伏上網的用戶獲得的電價返回,多是電網企業(yè)參照脫硫燃煤電價“臨時結算”方式返給用戶的,并不是真正意義上的零售電價,這也讓很多希望進入的民企處于觀望狀態(tài)。
下步:解決補貼和管理
要發(fā)展分布式光伏電站,明確補貼和管理政策至關重要。
未來,大規(guī)模地開展以投資補貼為主的“金太陽”工程的政策空間不大,除了對邊遠地區(qū),為減少無電人口還可能繼續(xù)實行中央政府的補貼,但在東部地區(qū),采取度電補貼才是比較科學合理的方式。目前,對分布式光伏發(fā)電如何補貼已經進入征求意見階段。
然而,對這個補貼的效果并不能要求太高。“金太陽”項目是補貼設備、先行補貼,近幾年,參與“金太陽”項目的人可以劃分為三類:一類是確實對光伏發(fā)電有熱情,希望進行嘗試;第二類就是通過申請項目騙補貼,由于此類人的存在,影響了“金太陽”項目的效果;第三類就是只為完成任務。
可以預想,如果設備補貼成為度電補貼,只有之前申請的第一種人和第三種人,特別是對光伏產業(yè)真正有興趣的人才會參與進來,因為補貼不在先期支付,這就讓期望騙補的人沒有利益可得。要避免這種情況發(fā)生,新的補貼政策還要通過詳細的調查,確定適宜的標準力度和具體實行方式?! ≡诠芾矸矫?,發(fā)電上網審批和操作程序有待進一步明確和細化。在2012年10月和2013年2月,國家電網公司發(fā)布了兩次關于分布式能源的執(zhí)行辦法,解決了很多用戶上網的問題,然而,具體到項目的申請、審核、接網標準、發(fā)電計量、電價結算、故障排除、系統(tǒng)穩(wěn)定性等一系列具體規(guī)定和流程時,很多部門和相關單位還沒有出臺相關的措施。而電網企業(yè)都是按照國家政策執(zhí)行,政策不出臺,國家電網公司在操作上也面臨很多困難,如用戶在發(fā)票開具、費用結算方面遇到政策不明確的問題。因此,分布式光伏產業(yè)需要相關部門出面,協(xié)調國家多個部門的工作進度,以促進產業(yè)順利發(fā)展。
最終:依托市場和法律
截至2012年,我國光伏設備制造的年產能大約3000萬千瓦。與之相比,國內裝機消化量非常少,特別是分布式并網的光伏項目更少。當前,分布式發(fā)電的障礙正在逐一解除,特別是隨著技術的進一步提升和裝備的全面國產化,到2015年,初投資達到1.2萬元/千瓦,發(fā)電成本小于1元/千瓦時,或將在配電網側達到平價上網,如果投資繼續(xù)降低,發(fā)電成本進一步下降,則在發(fā)電側平價上網將成為可能。
但是,新的障礙也在不斷出現(xiàn),這主要因為整個系統(tǒng)仍存在問題,要解決系統(tǒng)的問題,就不僅是一個補貼政策或者一項技術可以實現(xiàn),而需要市場引入以及完善立法。
首先是補貼政策,盡管目前有設備補貼、未來可能會有度電補貼,但補貼畢竟是拿納稅人的錢,長期補并不是一個長遠的辦法。如果可以引入競爭和市場機制,主動參與光伏發(fā)電的人會增加,光伏實現(xiàn)大規(guī)模推廣,在競爭下的安裝成本也將隨之下降。只要大市場出現(xiàn),當前最重要的成本問題基本就能解決。 與市場化相比,立法更需要改進和完善。目前,我國尚沒有明確針對于分布式光伏的法律政策,這就讓光伏行業(yè)在遇到具體問題時無法找到依據。在分布式光伏發(fā)展較好的德國,除了在2000年頒布《可再生能源法》對分布式光伏進行特別規(guī)定,還在2004年、2008年和2012年根據可再生能源發(fā)電市場的發(fā)展進行了三次修訂。因此,立法不僅會讓申請、安裝、計費、維護等種種細節(jié)都有據可循,也是保證市場化實現(xiàn)的先決條件。